【聯合報】立委狂提案搶業績 立法有品質？

羅傳賢／中央警察大學法律系兼任教授、前立法院法制局

第九屆立委報到迄今不到兩個月，不少立委狂速提案，有些等於兩三天就提一修正案。有立委認為提案量多、發言次數就多，並可配合公督盟的評鑑。但國人不禁懷疑，委員有如此高的能力和效率提案嗎？

法案起草是一種有序的立法工程，也是政策合法化的科學方法。首先，起草人需彙整符合政黨特殊性目的或公共利益的原則，其次，對立法原則的思想架構，賦予適當的言辭文字，並有體系編纂起來。再者，就草案進行符合法理及可行性的論證。最後，針對採用的各種措施可能對社會產生影響，包括成本效益及產業，進行衝擊影響評估。因此，起草過程需要妥善的法制作業，其目的在使法規範能忠實的反映政策，謀求法秩序的調和及避免法制的衝突牴觸。

總統制的美國，行政部門並無提案權，所有法案須由議員提出，國會就設置了專業立法幕僚系統，以提供議員起草法案的協助，議員首先從國會圖書館蒐集資料，續交國會研究服務處進行政策評估與研究，於決定立法原則後，再請立法顧問局的法律專家負責草擬，這種專業且效率的立法服務，成為其制度的特色。

內閣制國家，內閣與議員各有提案權，為講求政策規畫與行政執行能緊密配合，避免流於空想，即認為內閣在執法過程中瞭解社會問題及解決的方法，法制作業又非常的完善，因此，內閣的提案較能被議會接受；至於議員提案，因其大多未經完全驗證的觀點，故容易受到抵制，最後能被議會接受者寥寥可數。換言之，議員提案僅發揮了製造議題，或逼催內閣提出對案的作用。

然為保障議員的提案權，以及預防提案超量造成併案審查的困難，議會仍設有法制單位予以協助，如日本除於內閣設法制局外，為提供議員提案法制作業的服務，另分別在參議院及眾議院設其法制局，我立院法制局就是參照日本制度而於一九九九年設立的。

立法政策的圓滿實現須講求法制作業的完善，但立委為搶業績即自行草擬，並未經法制局法制作業下就可提案，並即交付委員會併案審查，提案版本如此眾多，如何彙整、歸納及理性討論呢？